Чи можливо вигнати Росію з ООН? — есе Євгена Костогризова
Студент НаУКМА Євген Костогризов дослідив юридичні та політичні механізми, які могли б призвести до обмеження або позбавлення Росії членства в ООН та місця постійного члена Ради Безпеки. Есе було подано на конкурс #UnRussiaUN, організований Фундацією Пилипа Орлика.
Автор: Костогризов Євген Олександрович, Національний університет «Києво-Могилянська академія», факультет соціальних наук та соціальних технологій
Проблема законності членства РФ в ООН
З моменту розпаду СРСР Російська Федерація використала право вето у Раді Безпеки ООН 39 разів, що паралізовувало роботу органу у таких питаннях як інтервенція на Кіпр у 2004 році, дії щодо М’янми у 2007, запровадження санкцій та ембарго проти Сирії у 2011–2012 роках, а також усі резолюції, що зачіпали інтереси РФ у війні проти України (S/2022/155, S/2022/720 тощо). Більш екзотичні використання вето, наприклад — блокування резолюції про заборону розміщення зброї у відкритому космосі, теж мали місце.
Ці кричущі факти відображають тотальну інструменталізацію Росією її спадщини у вигляді місця постійного члена Радбезу. Росія, безумовно, розглядає Радбез ООН (і, ширше, ООН загалом) як організацію-інструмент, а не як організацію-майданчик і, тим паче, не як організацію-актора. І важливою складовою національного інтересу України є позбавлення Росії цього інструменту.
Російська Федерація перебуває у складі ООН та, конкретно, Ради Безпеки ООН, на підставі 3 основних документів: рішення саміту СНД у м. Алма-Ати від 21.12.1991, листа президента РСФРР Єльцина до генсека ООН де Куельяра від 24.12.1991 та ноти МЗС РФ про продовження Росією виконання міжнародних зобов’язань СРСР від 13.01.1992. Звісно, таку аргументацію використовує сама Росія та її союзники. Проте ціла низка юридичних та політичних аргументів може спростувати законність перебування РФ в ООН.
По-перше, єдиний спосіб вступу до ООН передбачений п. 2 Статті 4 Статуту ООН та полягає у прийнятті держави до ООН шляхом голосування Генеральної Асамблеї за рекомендацією Ради Безпеки. Жоден з 3 аргументів, що наводить РФ, не підпадає під визначення п. 2 Статті 4. По-друге, сумнівною є легальність подачі листа Єльцина де Куельяру 24.12.1991, оскільки РФ офіційно утворилась лише наступного дня — 25 грудня. Навіть згадка РФ у відповідному листі йде поруч зі згадкою РСФРР. До речі, це теж створює додаткову юридичну проблему — сам текст листа увідповіднює РФ до РСФРР, а не до СРСР — а правовою базою для постановки знаку рівності між РСФРР та СРСР слугує вищезгадане рішення саміту СНД (яке ніяк не відповідає п. 2 Статті 4). По-третє, прийняття на себе міжнародних зобов’язань відповідно до ноти є одностороннім актом та не може бути загальновизнаним, якщо порушує установчі документи міжнародних організацій, які за своєю природою є багатосторонніми.
Крім зазначених вище проблем, що виникли на початку шляху РФ в ООН, є і інші підстави, що обмежують або виключають можливість членства Росії. Наприклад, Стаття 6 Статуту ООН передбачає можливість виключення держави-члена, що систематично порушує принципи Статуту; а п. 3 Статті 27 говорить, що держава, яка «бере участь у конфлікті, повинна утриматися від голосування при ухваленні рішення [в РБ ООН]». Оскільки факт агресії РФ проти України офіційно засвідчений та засуджений Генеральною Асамблеєю ООН у резолюції ES-11/1 «Агресія проти України» від 02.03.2022, можна вимагати застосування п. 3 Статті 27 щодо голосувань у РБ ООН, що стосуються російсько-української війни. Інші резолюції ГА, де прямо або опосередковано засуджуються дії РФ, можуть слугувати фундаментом для застосування Статті 6. Але проблема полягає у тому, що для застосування Статті 6 та ініціювання виключення держави-члена потрібна згода усіх постійних членів РБ ООН (яким РФ де-факто є); проте у наступному розділі будуть запропоновані механізми вирішення цієї проблеми.
Логічно виснувати, що РФ дійсно не має серйозних підстав для перебування у складі ООН суто з юридичних причин. Її перебування в Організації та у Радбезі є наслідком політичного консенсусу в період розпаду СРСР та небажання великих держав (наприклад, США) суттєво змінювати статус-кво та робити транзит від СРСР до РФ «ризиковим». Тож і рішення для посталого питання мають лежати не лише в юридичній площині, але і в політичній.
П’ять варіантів виключення або обмеження прав РФ
Можна виокремити 5 варіантів виключення, часткового виключення або обмеження прав РФ в Організації: 1) адміністративне виключення Секретаріатом на підставі неправомірності членства; 2) визнання легітимним урядом Росії уряду відмінного від того, що зараз керує РФ («тайванський сценарій»); 3) виконання Президією РБ ООН п. 3 Статті 27 Статуту із обмеженням подання РФ голосів за резолюції; 4) подання Україною запиту на зайняття місця СРСР в ООН відповідно до Статті 17 Правил процедури РБ ООН; 5) невключення РФ до Організації після ініціювання процедури її вступу.
Перше рішення є найпростішим на перший погляд, проте найменш імовірним. Жоден Генеральний секретар ООН не захоче брати на себе відповідальність за таке, з деяких точок зору, арбітрарне рішення та і політичні ризики, що випливають з такого розвитку подій, мотивуватимуть впливових держав-членів тиснути на Секретаріат з метою недопущення виключення РФ (наприклад, КНР може у такому випадку шантажувати ООН призупиненням своїх внесків до бюджету Організації, а вони становлять 20% від усього фінансування). Також визнання Секретаріатом РФ нелегітимним членом підважить рішення, у яких вона брала участь в рамках ООН — а це майже всі рішення за останні 35 років. Тож цей варіант, на жаль, майже неймовірний, хоч і має під собою юридичні підстави.
Другий варіант має прецедент у вигляді резолюції 2758 ГА ООН від 25.10.1971 про «відновлення прав представників КНР» в ООН. Метод, яким було здійснено це рішення, не передбачав рекомендації від Ради Безпеки ООН, а отже фактична зміна представництва в РБ ООН без згоди самої РБ є реальною можливістю. Проте тут постає інша проблема: відповідно до Конвенції Монтевідео про права та обов’язки держав (1933), державою може вважатися таке утворення, що має постійне населення, визначену територію, уряд та здатність до вступу у відносини з іншими державами. Для КНР у 1971 році ці критерії були дотримані, але не для можливої «альтернативної Росії». Ще у ситуації з заміною РК на КНР існував політичний консенсус між СРСР та США, тому жодна зі сторін не опротестовувала рішення. Нині є сумнів, що навіть США з нинішньою адміністрацією дадуть згоду на гіпотетичне виключення РФ цим способом. Тож другий варіант теж малоймовірний.
Третє рішення не передбачає виключення РФ з ООН чи навіть з позицій постійного члена Радбезу, але все одно може суттєво допомогти Україні реалізувати свій національний інтерес. Україна може подати запит до Президії РБ ООН щодо невиконання Росією п. 3 Статті 27 Статуту ООН про утримання від голосувань за питання, що стосуються інтересів держави-члена з подальшим проханням визнавати недійсними голоси РФ з відповідних питань. Зрозуміло, що таке рішення є ризикованим, оскільки не кожна держава-член, представлена в РБ ООН, політично підтримує Україну і, тим паче, готова вчинити дійсно безпрецедентну зміну в роботі РБ ООН заради України. Проте такі держави загалом існують: наприклад, країни Балтії. Зараз Латвія є одним з непостійних членів Радбезу та має обійняти посаду у Президії РБ ООН протягом листопада 2026-го. Звернення до Латвії з метою кооперації у вищеописаних заходах може бути ефективнішим, ніж варіанти 1 та 2 — оскільки це рішення все ж не передбачає прямого виключення РФ, а лише обмежує частину її повноважень.
Четвертий варіант передбачає оскарження правонаступництва РФ у Раді Безпеки. Україна може заявити про повноваження своїх представників зайняти місце Радянського Союзу у РБ ООН на підставі порушення Росією принципів Статуту ООН (та сама резолюція ГА ООН ES-11/1). Після цього, відповідно до Статті 17 Правил процедури РБ ООН, комітет буде вирішувати питання повноважень представників делегації СРСР (оскільки Стаття 23 Статуту передбачає членство саме СРСР). Питання повноважень представників формально є процедурним питанням, а отже достатньо 9 з 15 голосів за ухвалення рішення на користь України; при цьому РФ не може застосувати право вето щодо процедурного питання. Цей варіант може спрацювати, але потребує неординарних дій України (претензії на права СРСР) та вдалої конфігурації держав у РБ ООН (щоб 9 з 15 виступили на стороні України).
П’ятий варіант доволі креативний: замість виключення РФ можна досягнути її невключення. Що це означає? Оскільки РФ не пройшла процедуру вступу до ООН за Статтею 4 Статуту, можна спробувати розпочати її зараз, але не з метою прийняття РФ, а навпаки — з метою «цементування» її неприйняття до Організації. Проте для ініціювання процедури вступу потрібне звернення самої РФ та рекомендація РБ ООН. Досягнути цього не можна… якщо не застосувати попередні кілька варіантів перед цим.
Комплексний варіант та висновки
Жоден з описаних вище варіантів не дає гарантії на виключення РФ з РБ ООН або ООН загалом, але комбінація 3, 4 та 5 варіантів може спрацювати. Україна може спробувати обмежити право РФ голосувати в РБ ООН (варіант 3), потім спробувати зайняти місце РФ з використанням Правил процедури Ради Безпеки (варіант 4). Якщо Україні вдасться зайняти місце РФ хоча б на деякий час, РФ буде змушена боротися за своє місце і може почати шукати шляхи легітимізувати свою участь в ООН з проходженням формальної процедури вступу відповідно до Статті 4 Статуту ООН. Або ж Україна може продовжити «витискати» РФ з інших органів ООН, використовуючи свої нові повноваження. У будь-якому разі, якщо РФ буде змушена до проходження процедури за Статтею 4, Україна, або використовуючи права постійного члена РБ ООН, або (за втрати/ненабуття таких прав) мобілізуючи держави у ГА ООН, може заблокувати вже юридично правильний вступ РФ до Організації Об’єднаних Націй. Реалізація описаного тут сценарію може щонайменше обмежити вето РФ щодо питань України в РБ ООН, а щонайбільше — призвести до втрати Росією членства в Організації загалом.
Головний висновок цього короткого дослідження: необхідна комбінація політичних факторів для часткового або повного виключення РФ з ООН. Юридичне підґрунтя для таких дій існує, як і існують прецеденти зміни представництва держав без дотримання юридичних формальностей. Отже, Україна має сконцентруватись на сприянні необхідній міжнародній обстановці в Раді Безпеки та Генеральній Асамблеї, а також бажано домогтися підтримки зусиль України або нейтралітету великих спонсорів ООН, щоб виключити можливість шантажу організації фінансуванням. За цих умов виключення РФ або обмеження її повноважень можливе, хоч і не гарантоване.
Есе подано на конкурс #UnRussiaUN Фундації Пилипа Орлика. Переможців конкурсу було визначено у Києві на спеціальній церемонії нагородження.